Estrategia
Conceptos esenciales de administración vistos como principios de gestión estratégica para entidades públicas
10 Leyes de la estrategia, por David Medianero
Ley de la competencia.
Ley de la visión compartida.
Ley del valor público.
Ley de los factores clave.
Ley de la proactividad.
Ley de los escenarios.
Ley de la concentración.
Ley de la medición.
Ley de la cadena de valor.
Ley del alineamiento.
Ley 1. Ley de la competencia
Los países son tan prósperos o tan pobres como buenos o malos sean sus gobiernos
Ideas centrales
El Perú hoy es sin lugar a dudas más competitivo que hace tres décadas. No solo puede exhibir una mejor ubicación en el ranking global de competitividad, sino también ubicaciones destacadas en campos importantes del desempeño nacional: primer lugar en el World Travel Award como mejor destino culinario, primeros lugares en exportación de espárrago (primer puesto), banano orgánico (primer puesto), quinua (segundo puesto), palta (cuarto puesto), uva (quinto puesto), mango (quinto puesto) y café (sexto puesto). Para llegar a este nuevo nivel el país implementó un conjunto de reformas que han permitido remodelar la conducta de los agentes económicos, acercándolos paulatinamente a las características prevalecientes en los países más prósperos del continente.
Para mantener el ritmo de crecimiento, sin embargo, debemos escalar nuevas cumbres de competitividad, siendo responsabilidad del Estado dotar al país de una orientación global que al tiempo que permita la articulación interna de los esfuerzos de todos los sectores, eleve la capacidad competitiva del país en el exterior. Por definición, la competencia nunca se detiene, y lo que hoy es motivo de esperanza, mañana podría implicar una nueva postergación económica. Como resultado de la globalización, para poder desarrollarse un país debe competir. Como indica Richard Vietor[1], en este entorno competitivo son los gobiernos quienes proporcionan ventajas distintivas a sus respectivos países. Y los gobiernos son lo que son sus organizaciones: tal es la importancia del planeamiento estratégico en las entidades públicas.
Los países tienen una estrategia para el desarrollo. Puede ser explícita, cuidadosamente formulada y discutida por los funcionarios públicos de alto nivel, a través de mecanismos administrativos internos o mediante procesos de concertación con los actores sociales. O puede ser implícita, en cuyo caso adopta la forma de un listado de objetivos y normas que se van emitiendo en estrecha vinculación con la ejecución presupuestal, tomando como referencia más los planes operativos anuales que los planes estratégicos. En un mundo signado por la competencia a escala global, la estrategia de un país, explícita o implícita, es esencialmente una estrategia competitiva; esto es –siguiendo a José Carlos Jarillo- un conjunto de decisiones destinadas a la obtención de claras y contundentes ventajas sobre los demás países.
[1] Richard Vietor (2008). Cómo compiten los países.
Ley 2. Ley de la visión compartida
Una visión compartida es una fuerza real de inmenso poder
Ideas centrales
La visión es la imagen futura que una organización desarrolla sobre la realidad en la cual trabaja. Por lo general, la visión tiene relación con los cambios que se desean lograr en el seno de la población beneficiaria -palabra que en ocasiones puede referirse al país en su conjunto- en términos de su situación objetiva y de su propio comportamiento. Desde una perspectiva nacional, una visión claramente establecida, que responda a un contrato social básico, otorga valor agregado a los procesos económicos, creando sinergias, minimizando los conflictos sociales y reduciendo costos de transacción en amplios sectores y en el conjunto del territorio. La visión, de este modo difuso pero cierto, contribuye de forma crucial a mejorar la calidad de vida de la población.
La visión, por otra parte, no tiene la restricción temporal que, por lo general, tienen los objetivos estratégicos. Una visión puede ser válida para periodos usualmente mayores. Podría, incluso, ocurrir que se adopte una visión para toda la vida, en el contexto del funcionamiento de una entidad pública. En cualquier caso, la visión debe tener dos características esenciales:
Realismo y reto. Debe constituir una mezcla de razón y sentimiento, en el sentido de que debe ser realista y representar, al mismo tiempo, un reto para la organización.
Visión compartida. Debe ser compartida por todos los involucrados, pues, sólo de este modo podrá ser llevada a la práctica con la fuerza necesaria para hacerla realidad.
Cabe destacar el hecho que, en el contexto de la gestión pública, la visión debe tener el carácter de visión compartida a nivel sectorial o territorial, según sea el caso. De este modo, al mismo tiempo que se introduce coherencia en la gestión, se mejora la calidad del gasto público a través de la concentración del accionar público y de los correspondientes recursos públicos, en determinadas prioridades de desarrollo. Una visión compartida es una idea que al lograr el respaldo de más de una persona, cesa de ser una abstracción. Es palpable. La gente comienza a verla como si existiera. “Pocas fuerzas humanas son tan poderosas como una visión compartida” (Peter Senge, La Quinta Disciplina).
Ley 3. Ley del valor público
Los resultados de la gestión pública son los servicios entregados a la población
Ideas centrales
Al transformar los recursos en productos, una organización estatal agrega valor. O eso es lo que se espera de ella. En tanto este valor es destinado a la ciudadanía, por lo general a través de canales de no mercado, es un valor de carácter público. En consecuencia, los bienes y servicios son, desde una perspectiva teórica, bienes públicos. Los bienes públicos, o más precisamente, el valor agregado que anida en ellos, son trasladados a la población, hecho que se traduce en efectos e impactos sobre su calidad de vida. Una entidad pública, por otra parte, puede considerarse como un sistema compuesto por cinco aspectos esenciales que es preciso delimitar a efectos de diseñar una estrategia y organización apropiadas:
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Productos. Son los bienes y servicios que la entidad entrega a la población usuaria.
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Activos. Son los factores de producción que la entidad emplea para la producción, y que son de su propiedad (activos propiamente dichos), o que los contrata y usa de manera periódica (trabajadores e insumos).
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Procesos. Son los procesos técnicos y administrativos que implican el uso de los activos para la generación de los productos entregados a la población usuaria.
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Estructura. Es la anatomía organizacional: determina el ejercicio de autoridad y la forma de toma de decisiones.
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Recursos. Los recursos, bajo la forma de recursos financieros, son los créditos o asignaciones presupuestales que recibe una entidad pública en forma anual y en estrecha relación con la aprobación del POI y el PEI.
Al igual que un organismo vivo, una entidad pública se relaciona con el entorno a través de una doble vía: toma recursos de la sociedad y entrega productos a la misma. En el proceso de entrega de productos o servicios a los usuarios, a través del uso de sus activos y recursos, en el marco de una estructura dada, las entidades públicas adquieren un conjunto de conocimientos. Estos comprenden desde documentos legales y contractuales hasta información estadística ex post sobre las actividades realizadas. Dado que vivimos en una sociedad de los datos, donde la principal fuente de riqueza y prosperidad es la producción y distribución tanto de información como de conocimientos, la gestión de datos representa un tema crucial. Gran parte del valor que genera una entidad depende de su habilidad para crear y administrar los conocimientos.
Ley 4. Ley de los factores clave
La clave del éxito radica en concentrar fuerzas en el punto decisivo
Ideas centrales
Los factores clave de éxito son o están relacionados a las características del producto o servicio especialmente valoradas por los usuarios, siendo allí donde la organización debe sobresalir para superar a la competencia o, alternativamente, para justificar socialmente su asignación presupuestal. El grado en que las ofertas de los diferentes proveedores, públicos y privados, consideran los factores valorados por los usuarios puede visualizarse mediante la creación de un lienzo estratégico. El lienzo es una forma simple, aunque útil, de comparar las posiciones y el potencial de los competidores en un mercado en diferentes segmentos o en la sociedad en su conjunto.
Los factores clave de éxito se refieren a las áreas clave de una organización que tienen que funcionar correctamente para lograr su visión, misión y objetivos estratégicos.[1] La identificación de factores clave de éxito debe ser tanto a nivel interno como externo, desde la perspectiva de la organización. Por ello, una comprensión de las necesidades de los usuarios y de cómo estas difieren entre segmentos poblacionales resulta crucial para desarrollar capacidades estratégicas apropiadas en una entidad pública. Lamentablemente, los gestores públicos son proclives a suponer -equivocadamente- que sus particulares fortalezas son valoradas por los usuarios y que en, consecuencia, sus competidores son necesariamente inferiores.
Por otro lado, debe tomarse en cuenta que los valores y valoraciones de los usuarios normalmente evolucionan, ya sea porque obtienen una mayor experiencia o una mayor sofisticación, ambas ligadas al incremento de ingresos inducido por el crecimiento económico del país, o debido a que las ofertas competitivas disponibles ofrecen un mayor valor. Sin embargo, los gestores públicos a menudo se encuentran atrapados por su experiencia histórica y su formación profesional previa. El mensaje clave radica en la importancia de ver el valor desde la perspectiva del público usuario, antes que desde las concepciones e intenciones prevalecientes al interior de las entidades públicas, o lo que es igual, a partir de las concepciones y percepciones de los gestores públicos.
[1] Basado en: Raúl Choque Larrauri, Planeamiento estratégico y cuadro de mando integral (balanced scorecard) en el sector público. INFODEM. Lima (2012).
Ley 5: Ley de superioridad de gestión proactiva
Preveer es mejor que reaccionar o corregir
Ideas centrales
Prevenir es mejor que lamentar. Una verdad universal y popular. Nunca un conocimiento administrativo público estuvo más sustentado en la evidencia. Por ejemplo, en el sector de la formalización de la propiedad la gestión proactiva busca desarrollar la capacidad para anticipar comportamientos sociales que impliquen una expansión informal y caótica del territorio nacional. En particular, se requiere un extendido fortalecimiento de las capacidades para el desarrollo de planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo urbano, generación de suelo urbano, renovación urbana y promoción de la densificación de las ciudades. De esta manera se evitará que el país se siga urbanizando en condiciones de informalidad y tugurización. Sin embargo, la superioridad de la gestión proactiva no implica que no deba ir acompañado de dos enfoques complementarios, la gestión reactiva y la gestión correctiva. En COFROPI, entidad pública responsable de esta labor, la aplicación de estos enfoques de gestión pública ha implicado realizar las acciones siguientes:
Gestión correctiva. COFOPRI en el 2016 culminó con su función de ejecutor del saneamiento y titulación de predios urbanos informales. Las municipalidades provinciales reasumen dicha función, quedando COFOPRI como asesor técnico legal de dicho nivel de gobierno.
Gestión reactiva. Su gestión reactiva está relacionada con la necesidad de atender los casos de invasiones producidas en forma posterior al periodo autorizado para realizar procesos de formalización de la propiedad.
Gestión proactiva. COFOPRI asume competencia para establecer procedimientos para el saneamiento físico legal de propiedad privada que faciliten la inversión pública y privada.
La implementación del levantamiento catastral en las áreas estratégicas del país constituiría el primer gran paso de la reforma institucional de COFOPRI. Significará el salto desde un enfoque principalmente correctivo hacia uno basado en la gestión proactiva; desde una gestión centrada en la corrección de las políticas inadecuadas del Estado (por ejemplo, aquellas que generaron la ocupación informal y caótica del territorio) hacia una gerencia orientada a promover las actuaciones positivas de la población, mediante un sistema de incentivos racional y la dotación de los bienes públicos esenciales para que los operadores privados generen una amplia y competitiva oferta que permita la satisfacción de las necesidades de vivienda y servicios de saneamiento básico para la población.
Ley 6. Ley de los escenarios
La aplicación más fértil de la imaginación es avizorar posibles escenarios
Ideas centrales
En esencia, un escenario constituye la modelización del entorno futuro, elaborado con la finalidad de avizorar consecuencias previsibles que podrían afectar el desempeño institucional o el bienestar de la población objetivo. El objetivo del análisis de escenarios no es predecir el futuro, sino anticipar los posibles efectos que estos conllevarían para los actores involucrados. En consecuencia, la construcción de escenarios es una técnica que pertenece más al campo de la previsión que de la predicción, aun cuando ambos aspectos se encuentren obviamente relacionados. En lo que respecta al interés de las entidades públicas, la determinación de escenarios permite contar con información relevante para la formación de decisiones actuales relacionadas con la edificación de capacidades institucionales necesarias para afrontar el futuro.
Los escenarios son combinaciones de variables estratégicas que reflejan de forma aproximada la posible evolución de las tendencias más importantes en el entorno relevante de una entidad. Las variables estratégicas son identificadas a partir de la revisión de las principales tendencias observables del entorno, ya sea que se trate del macro entorno, del entorno nacional o del entorno sectorial específico; este último íntimamente vinculado a la problemática de la población objetivo de una entidad. Un escenario es delineado más o menos como la humanidad desde muy antiguo imagina las constelaciones estelares: se inicia con la selección de las variables más destacadas (las estrellas más brillantes) y luego éstas se unen a través de líneas imaginarias que configuran un cuerpo que es denotado con un nombre simbólico y representativo. Normalmente se considera difícil manejar más de cuatro escenarios, siendo recomendable identificar un escenario tendencial, un escenario óptimo, un escenario sub óptimo y el peor escenario.
Los beneficios de la construcción de escenarios están relacionados a la anticipación de las amenazas y oportunidades futuras y, en consecuencia, la reducción del riesgo inherente a la incertidumbre. Por lo tanto, los escenarios brindan pautas para la preparación para el futuro hoy, lo que se traduce en planes para la edificación de nuevas fortalezas y la superación de ciertas debilidades. De este modo, los escenarios amplían los resultados del análisis FODA con datos del futuro: a esto se refería Schumacher, cuando decía que hablar del futuro tenía sentido solo en la medida que conducía a la acción ahora.
Ley 7. Ley de la concentración
En estrategia, menos es más
Ideas centrales
Según Robert Greene (2013), “la mejor estrategia es siempre ser muy fuerte; primero en general, luego en el momento decisivo. […] No existe mayor ni más simple ley de la estrategia que la de mantener concentradas las propias fuerzas. […] En suma, el primer principio es: actúa con la máxima concentración. Conserva tus fuerzas y energías manteniéndolas concentradas en sus niveles más elevados. Ganas más buscando una mina rica y explotándola a fondo que pasando de una mina poco profunda a otra: la intensidad derrota a la extensidad en todo trance. Cuando busques fuentes de poder para elevarte, fíjate en el benefactor clave, la vaca gruesa que te dará leche mucho tiempo”.
Por ello, según señala Sean Covey (2013), un elemento esencial de la formulación de planes estratégicos consiste en enfocar el mayor esfuerzo en una o dos metas que marcaran toda la diferencia, en lugar de hacer esfuerzos para alcanzar mediocremente una docena de ellas. ¿Por qué la mayoría de líderes tiene problemas para definir su enfoque? No es que crean que es innecesario concentrarse. Por lo general, los líderes aceptan casi sin excepción que deberían concentrar su enfoque. A pesar de este deseo, no dejan de tener demasiadas prioridades que compiten entre ellas y que empujan a sus organizaciones hacia diversas y en ocasiones contrapuestas direcciones. En realidad, la incapacidad que sufren los gestores de las entidades y estas mismas para enfocarse es una verdadera epidemia.
Sin embargo, concentrar el enfoque no necesariamente implica reducir el tamaño y la complejidad de las operaciones diarias de una organización (que Covey denomina “torbellino”), pero si concentrar el esfuerzo de la alta dirección en las metas crucialmente importantes. El “torbellino” incluye todas las actividades urgentes que son necesarias para sostener el trabajo de su entidad día con día. Enfocarse en lo crucialmente importante implica reducir el número de metas que se intentan alcanzar fuera de las demandas diarias de ese “torbellino”.
En pocas palabras, se trata de utilizar más energía en menos metas, pues, cuando se trata de establecer objetivos, la ley de los rendimientos decrecientes es tan real como la ley de la gravedad. Si un gestor se concentra en sólo dos o hasta tres metas fuera de las demandas diarias, las probabilidades de que las cumplan son altas. Por el contrario, cuando se plantea de cuatro a diez metas lo más probable es que solo logro una o dos con regular calidad.
Ley 8. Ley de la medición
Solo se puede evaluar aquello que se puede medir
Ideas centrales
En el contexto de las acciones de monitoreo y evaluación de la estrategia, los indicadores juegan un rol clave. Los indicadores resumen la información necesaria para efectuar la comparación entre lo planeado y lo ejecutado, y hacen que esta comparación sea objetiva y lo menos controversial posible. Para evaluar es necesario medir y la medición consiste en asignar números a los objetos y eventos, de modo que las proposiciones cualitativas puedan ser expresadas en valores numéricos. Luego de haber fijado los objetivos, el siguiente paso consiste en identificar los indicadores relevantes y establecer las metas correspondientes. En otras palabras, para fijar metas previamente deben haberse identificado los indicadores, los cuales, a su vez, corresponden a determinados objetivos. A este respecto, cabe clarificar la relación conceptual entre objetivos, indicadores y metas:
Los objetivos son formulados en términos cualitativos con expresiones tales como: “reducir la pobreza extrema”, “mejorar el nivel de habilidades empresariales”, “generar nuevos puestos de trabajo”, “elevar el nivel de ingresos”, etc.
Los indicadores son el resumen de las variables que se utilizan para medir las características o atributos que denotan el progreso hacia el logro de los objetivos.
Las metas son los niveles cuantificables de los indicadores que una entidad o un país desea alcanzar en un momento dado. Son los valores a alcanzar con las intervenciones públicas.
Por lo general, un plan estratégico está compuesto por dos dimensiones que, aunque distintas, son mutuamente complementarias: cualitativa y cuantitativa. La dimensión cualitativa está dada por el rol estratégico institucional, expresado en las declaraciones de visión, misión y valores de la institución; así como por los objetivos estratégicos generales, objetivos estratégicos específicos y acciones. La dimensión cuantitativa está conformada por los indicadores y sus correspondientes metas, formuladas en cuatro niveles básicos: indicadores de impacto, indicadores de efecto o resultado, indicadores de producto e indicadores de proceso. En todos los casos, sin embargo, los indicadores son magnitudes estadísticas, expresadas en cifras absolutas o relativas, obtenidas mediante la agregación de datos primarios o mediante operaciones matemáticas sobre las observaciones primarias, que permiten conocer, describir o evaluar las características de una situación existente o de una situación deseada.
Ley 9. Ley de la cadena de valor
Para lograr resultados hay que actuar sobre los procesos
Ideas centrales
En el contexto de la gestión pública, el concepto de cadena de resultados constituye una herramienta fundamental. La cadena de resultados muestra la relación causal entre recursos, procesos, productos y resultados a lo largo del tiempo. La gestión por resultados se sustenta en la idea de que el trabajo de una entidad se centra en primera instancia en los resultados, tanto mediatos como inmediatos, en segunda instancia en los productos previstos y, finalmente, en los recursos o insumos y los procesos o actividades necesarios para generar los productos y alcanzar los resultados previstos.
La jerarquía de estos resultados está alineada con la cadena de resultados, lo cual facilita el trabajo ulterior de diseño del sistema de monitoreo y evaluación y su contribución a la gestión de una entidad. El número de eslabones o niveles de la cadena de resultados debe tomarse con flexibilidad, en función de la intervención que se está diseñando o evaluando. Usualmente se emplean cuatro niveles: actividades (procesos), productos, resultados inmediatos y resultados finales. En ocasiones se añade un quinto nivel, resultados intermedios, que se interpola entre el resultado inmediato y el resultado final.
La cadena de resultados permite no solo enfocarse en los resultados crucialmente importantes, sino también actuar sobre los medios (o indicadores predictivos). En general, se debe invertir más energía en las actividades que impulsan a las medidas de predicción. Esto permite mejorar las medidas históricas o de resultado, al generar un efecto de palanca.
Los indicadores de proceso, y en parte los de producto o medidas de predicción, son la forma de “medir” las actividades que tienen mayor influencia sobre los resultados y sus correspondientes metas. La cadena de resultados muestra no solo la forma de establecer las metas crucialmente importantes de una entidad y desglosarla en una serie de resultados u objetivos específicos y medibles, sino que también define las acciones que en conjunto pueden ejercer la fuerza necesaria para alcanzarlos.
Mientras las medidas históricas o indicadores de resultado indican si las metas han sido alcanzadas, las medidas de predicción indican que tan probable es que se alcancen tales metas. Las medidas de predicción o indicadores de las actividades o procesos se encuentran bajo control de los gestores, lo cual es una virtud adicional de este tipo de indicadores.
Ley 10. Ley del alineamiento estratégico
Sin una buena organización hasta la mejor estrategia fracasa
Ideas centrales
Por sí misma, una estrategia es inútil sin una estructura capaz de implementarla. Esto es cierto tanto para los territorios –regiones o países- como para las organizaciones. A nivel de un país o región, la estructura se expresa en un diseño institucional. En las entidades públicas, la estructura se expresa en un determinado diseño organizacional. Obviamente, la diferencia es de escala: mientras los primeros tienen una escala social, los segundos son aplicables a una unidad empresarial o una entidad pública. Es mucho más fácil diseñar una estrategia sólida que crear una estructura institucional u organizacional que pueda efectivizar esa estrategia a través del tiempo.
Cuando la estrategia y la estructura institucional se complementan entre sí, se expanden los recursos clave y estos se utilizan eficientemente. Se producen desarrollos económicos exitosos, a veces espectaculares e incluso auténticos milagros económicos. Nada puede ser más importante, después de la estrategia, que la solidez de las instituciones. Pueden ser organizaciones pequeñas pero eficientes, como un gobierno regional o local; o pueden ser elementos menos concretos, pero igualmente importantes, como las provisiones constitucionales de los países que garantizan la libertad de expresión y la separación entre religiones y estado. En términos generales, el diseño organizacional consiste en la forma o modo en que un país o una organización dispone de todos sus recursos para poner en marcha una estrategia que le permitirá alcanzar sus objetivos y a la larga alcanzar su visión.
Toda organización se compone de tres partes: una macroestructura, expresada en el organigrama institucional y descrita extensivamente en el Reglamento de Organización y Funciones; una microestructura, expresada en la descripción de cada uno de los puestos, incluyendo el sistema de compensación salarial al personal, literalmente descrita en el Manual de Organización y Funciones o, en ciertos caso, en el Manual de Operaciones; y unos procesos, ya sean de carácter técnico-misional o de carácter administrativo o de soporte. Además, es necesario que la organización cuente con una cultura organizacional que propicie un comportamiento de los trabajadores alineado con la misión y los objetivos estratégicos. Esta cultura suele quedar expresada en las declaraciones de valores y los enfoques transversales de intervención, pero esto es solo el comienzo del proceso de construcción de una cultura que, a largo plazo, es la única garantía de sostenibilidad de la estrategia.